التدبير الحر والحكامة الجيدة في ظل دستور 2011: نحو حماية قانونية فعالة للمرتفق

الجزء الثاني

Libre entreprise et bonne gouvernance dans le cadre de la Constitution de 2011 : vers une protection juridique efficace du contractant

إلهام السمغوني

- باحثة حاصلة على دكتوراه في القانون العام جامعة المولى إسماعيل، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، مكناس.

ملخص المقال

أرسى الدستور المغربي لسنة 2011 تصورًا جديدًا لتدبير الشأن العام قائمًا على ترسيخ مبادئ الشفافية والنجاعة والمحاسبة وربط المسؤولية بالمساءلة، انتقلت من خلاله الإدارة العمومية من مجرد جهاز لتنفيذ السلطة إلى فاعل مؤسساتي ملزم باحترام المشروعية وضمان حقوق المرتفقين وتحقيق حسن سير المرافق العمومية.

حيث كرست المقتضيات الدستورية الحكامة الجيدة باعتبارها اختيارًا دستوريًا مؤطرًا لعمل الإدارة والمرافق العمومية والجماعات الترابية، من خلال ضمان المساواة في الولوج إلى الخدمات العمومية، والإنصاف في تغطية التراب الوطني، والاستمرارية، والجودة، والشفافية، والمحاسبة. كما رسخت لمبدأ التدبير الحر كدعامة أساسية للامركزية الترابية، مانحة الجماعات الترابية صلاحيات تدبير شؤونها في حدود اختصاصاتها وتحت رقابة القانون، بما يحقق التوازن بين الاستقلال التدبيري ووحدة الدولة ومقتضيات المشروعية.

وقد اضطلعت القوانين التنظيمية للجماعات الترابية بدور محوري في تنزيل هذا التوجه الدستوري، من خلال تحديد الاختصاصات الذاتية والمشتركة والمنقولة، وتنظيم آليات اتخاذ القرار والمراقبة، وتعزيز الديمقراطية التشاركية بإشراك المواطنين والجمعيات في إعداد وتتبع برامج التنمية. ويعكس ذلك إرادة تشريعية تهدف إلى بناء إدارة ترابية أكثر قربًا وفعالية وانفتاحًا على المرتفقين. كما أحاط المشرع المرتفق بجملة من الضمانات القانونية والقضائية والمؤسساتية لمواجهة الشطط الإداري، في مقدمتها الرقابة القضائية، إلى جانب التظلم الإداري كوسيلة لتصحيح الاختلال داخل الإدارة نفسها. مع تعزيز هذه الحماية بآليات وقائية ومؤسساتية، من قبيل الحق في الحصول على المعلومات، ودور وسيط المملكة، والمشاركة المواطنة، وميثاق المرافق العمومية، فضلًا عن ضرورة تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة ضد الإدارة.

وعليه، يتضح أن دستور 2011 والقوانين التنظيمية المرتبطة به أسسا لإطار قانوني متقدم يهدف إلى تحقيق التوازن بين فعالية الإدارة وحماية حقوق المرتفق. غير أن القيمة الحقيقية لهذه المقتضيات تظل رهينة بمدى تفعيلها العملي وقدرتها على الانتقال من مستوى النص إلى مستوى الممارسة، بما يضمن حماية فعلية للمرتفق ويعزز الأمن القانوني والإداري في إطار دولة الحق والقانون.

كلمات مفتاحية: الحكامة الجيدة، التدبير الحر، المرتفق، الشطط الإداري، الرقابة القضائية، التظلم الإداري.

Résumé

La Constitution marocaine de 2011 a marqué un tournant majeur dans la conception de la gestion publique, en consacrant les principes de bonne gouvernance, de transparence, d’efficacité, de responsabilité et de reddition des comptes. Elle a transformé le rôle de l’administration publique, désormais tenue de respecter la légalité, de protéger les droits des usagers et d’assurer des services publics continus, équitables et de qualité.

Dans cette perspective, la Constitution a fait de la bonne gouvernance un cadre fondamental de l’action administrative et territoriale, tout en consacrant le principe de la libre gestion comme pilier de la décentralisation, En permettant les collectivités territoriales de disposer ainsi d’une autonomie de gestion dans les limites de leurs compétences, sous le contrôle de la loi, afin de concilier autonomie locale .Les lois organiques relatives aux collectivités territoriales ont concrétisé cette orientation en précisant les compétences des collectivités, les mécanismes de décision et de contrôle, ainsi que les formes de participation citoyenne. En vue de construire une administration territoriale efficace ouverte et proche des citoyens.

Par ailleurs, le législateur a renforcé la protection de l’usager contre les abus administratifs à travers plusieurs garanties juridiques, judiciaires et institutionnelles, notamment le recours administratif, le contrôle juridictionnel, le droit d’accès à l’information, l’intervention du Médiateur du Royaume, la participation citoyenne et la charte des services publics. L’ensemble de ces mécanismes vise à promouvoir une administration responsable, transparente et au service du citoyen.

Mots-clés : bonne gouvernance, libre administration, service public, excès administratif, contrôle judiciaire, recours administratif.

تتمة

المطلب الثاني: ضمانات حماية المرتفق من الشطط الإداري وحدود الفعالية العملية للمنظومة

أضحت الإدارة العمومية، في ظل التحولات الدستورية والمؤسساتية المعاصرة، تحتل موقعًا محوريًا في بنية الدولة الحديثة، باعتبارها الأداة الرئيسة في تنفيذ السياسات العمومية، وتصريف المرافق العامة، والسهر على إشباع الحاجات الجماعية والفردية للمواطنين. غير أن مركزية الوظيفة الإدارية لا تستمد مشروعيتها من مجرد ما تتوفر عليه الإدارة من امتيازات السلطة العامة، وإنما تتأسس، في جوهرها، على مدى خضوعها لمقتضيات المشروعية، واحترامها لقيم الشفافية والإنصاف والمساءلة، والتزامها بحماية حقوق المرتفقين وضمان حسن سير المرافق العمومية بانتظام واطراد. ومن ثمة، فإن الحديث عن الإدارة في إطار دولة الحق والقانون لا يستقيم إلا بربطها بحتمية الرقابة، وضرورة التقييد القانوني(الفقرة الأولى)، ووجوب مساءلتها كلما انحرفت في استعمال سلطتها أو أخلت بالوظيفة المنوطة بها (الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى: الضمانات القانونية والقضائية لحماية المرتفق

إذا كان الدستور قد رسخ الحكامة الجيدة والتدبير الحر، فإنه بالموازاة مع ذلك حرص على تأمين حماية المرتفق من أي انحراف أو تعسف قد يصدر عن الإدارة. وتتجلى هذه الحماية أولًا في الضمانات القانونية، حيث كرس الدستور الحق في الحصول على المعلومات[1]، وهو حق أساسي يسمح للمرتفق بفهم القرارات الإدارية، والاطلاع على شروط وإجراءات الخدمات العمومية، ومراقبة مدى احترام الإدارة للقانون. كما عززت النصوص اللاحقة هذا التوجه عبر تبسيط المساطر والإجراءات الإدارية[2]، والحد من التعقيد البيروقراطي، وإقرار إلزامية تعليل بعض القرارات أو على الأقل إخضاعها لمنطق الشفافية والقابلية للفهم.

كما وضع الدستور قواعد مباشرة للمرفق العمومي، جعلت تنظيم المرافق العمومية قائما على المساواة في الولوج، والإنصاف في التغطية الترابية، والاستمرارية، والخضوع لمعايير الجودة والشفافية والمحاسبة والمسؤولية. [3]كما ينص الفصل 155 على أن أعوان المرافق العمومية يمارسون وظائفهم وفق مبادئ احترام القانون والحياد والشفافية والنزاهة والمصلحة العامة، ويقرر الفصل 156 تلقي المرافق العمومية ملاحظات المرتفقين واقتراحاتهم وتظلماتهم. وهذه المقتضيات تمنح المرتفق مركزا دستوريا لا يمكن تجاهله عند فحص مشروعية القرار الإداري أو تقييم أداء الجماعات الترابية[4].

ومنه، شكل ميثاق المرافق العمومية خطوة مهمة في اتجاه تحسين علاقة الإدارة بالمرتفق[5]، من خلال إرساء مبادئ الاستقبال الجيد[6]، وتحديد آجال معالجة الطلبات، وتبسيط الإجراءات، ورقمنة الخدمات، وتلقي التظلمات وتتبعها. وهذه المقتضيات تضفي على حماية المرتفق طابعًا وقائيًا، لأنها تسعى إلى الحد من فرص الشطط قبل وقوعه.

أما على المستوى القضائي، فقد عزز دستور 2011 بشكل واضح رقابة القضاء على أعمال الإدارة، حين نص على أن كل قرار إداري، تنظيميًا كان أو فرديًا، يمكن الطعن فيه أمام القضاء الإداري المختص[7]. ويعد هذا المقتضى من أبرز ضمانات الحماية، لأنه يكرس خضوع الإدارة لمبدأ المشروعية، ويمنح المرتفق وسيلة فعالة لمواجهة تجاوز السلطة. ويجد هذا التوجه سنده في منظومة القضاء الإداري، خاصة من خلال دعوى الإلغاء بسبب تجاوز السلطة، ودعوى التعويض عن الأضرار الناتجة عن النشاط الإداري غير المشروع.

كما أن استقلال السلطة القضائية والحق في محاكمة عادلة داخل أجل معقول، يشكلان بدورهما عنصرين حاسمين في حماية المرتفق. ذلك أن وجود حق نظري في الطعن لا يكفي، ما لم يكن مقترنًا بقضاء مستقل وقادر على البت في النزاعات بسرعة وفعالية.

الفقرة الثانية: الضمانات المؤسساتية وحدود الفعالية العملية

إلى جانب الحماية القانونية والقضائية، اعتمد دستور 2011 على الضمانات المؤسساتية، وذلك من خلال إقرار أو تعزيز عدد من مؤسسات الحكامة والرقابة والوساطة. وتأتي مؤسسة الوسيط في مقدمة هذه الآليات، باعتبارها قناة غير قضائية تمكّن المرتفق من التظلم ضد تصرفات الإدارة التي تتسم بالشطط أو مخالفة القانون أو الإخلال بمبادئ العدل والإنصاف. وتمتاز هذه المؤسسة بكونها أقل تعقيدًا وأقل كلفة من المسطرة القضائية، كما أنها تسمح بحل عدد من النزاعات بأسلوب توافقي أو تصحيحي.

كما يساهم المجلس الأعلى للحسابات والمجالس الجهوية للحسابات في حماية المرتفق بشكل غير مباشر، من خلال مراقبة حسن استعمال المال العام وتقييم أداء الأجهزة العمومية، بما يعزز الشفافية وربط المسؤولية بالمحاسبة. وينطبق الأمر نفسه على المؤسسات المعنية بالنزاهة والوقاية من الفساد، لأن محاربة الرشوة والزبونية والمحسوبية تعد جزءًا أساسيًا من حماية المرتفق وتحقيق المساواة أمام المرفق العام.

ومع ذلك، فإن تقييم هذه المنظومة يقتضي التمييز بين مستوى التأسيس النصي ومستوى الفعالية العملية. فمن الناحية النصية، يبدو أن المغرب راكم ترسانة مهمة ومتناسقة نسبيًا، تسمح بالقول إن هناك تصورًا قانونيًا متقدمًا للإدارة الترابية والعلاقة بين الإدارة والمرتفق. أما من حيث التطبيق، فإن الفعالية ما تزال نسبية ومحدودة أحيانًا بسبب عدة معيقات، من أبرزها:
بطء معالجة بعض المنازعات الإدارية، وصعوبات تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة ضد الإدارة، وضعف الثقافة الإدارية الحقوقية لدى بعض المرافق، والتفاوت المجالي في جودة الخدمات العمومية، فضلًا عن عدم تكافؤ قدرات الجماعات الترابية في ممارسة اختصاصاتها.

وهذا يعني أن الشطط الإداري لم يعد اليوم يجد تبريره في غياب النصوص، وإنما في فجوة التنزيل بين ما هو مقرر قانونًا وما هو متحقق فعليًا في الواقع الإداري. فالمشكلة لم تعد مشكلة فراغ دستوري أو تشريعي بقدر ما أصبحت مشكلة نجاعة، والتقائية، وتفعيل، ومساءلة.

ومنه، يتضح أن دستور 2011 لم يضع الحكامة الجيدة والتدبير الحر في مسارين منفصلين، بل صاغ بينهما علاقة تكامل وتقييد متبادل. فالتدبير الحر يمنح الجماعات الترابية مجالا حقيقيا للمبادرة والبرمجة والتنفيذ، لكنه لا يرقى إلى استقلال مطلق؛ إذ يظل محكوما بالشرعية، ومبادئ المرفق العام، والشفافية، والمشاركة، والمساءلة، والرقابة القضائية. وفي المقابل، فإن حماية المرتفق من الشطط الإداري لم تعد رهينة فقط بالقاضي الإداري بعد وقوع الضرر، بل أصبحت محاطة بمنظومة متعددة المستويات: التعليل، والولوج إلى المعلومات، والتظلم، والوساطة، والشكايات الرقمية، والديمقراطية التشاركية، والرقابة المالية والمؤسساتية. غير أن الفجوة بين النص والممارسة ما تزال قائمة، خاصة عندما تضعف الثقافة القانونية داخل بعض الجماعات، أو تختلط السلطة التقديرية باعتبارات سياسية أو شخصية، أو تتعطل آليات النشر والتشاور والتقييم.[8]

توصيات عملية

1. تعزيز إلزامية التعليل في القرارات الفردية والتنظيمية ذات الأثر المباشر على المرتفقين، مع ترتيب آثار واضحة على الإخلال به. [9]
2. توسيع النشر الاستباقي للمعلومات داخل الجماعات الترابية، خاصة ما يتصل بالمساطر، والرخص، والصفقات، وبرامج التنمية، ومآل العرائض والشكايات.[10]
3. تأهيل الموارد البشرية المحلية في مجالات الحكامة، وصياغة القرار الإداري، وتدبير المنازعات، والحق في المعلومة، واستقبال المرتفقين.
4. تفعيل آليات المشاركة المواطنة وعدم اختزالها في شكليات، عبر ربط برامج التنمية وحكامة القرار المحلي بمشاورات موثقة وقابلة للتتبع.[11]
5. تسريع البت القضائي الاستعجالي في القرارات التي تمس الخدمات الأساسية أو المراكز القانونية الحساسة للمرتفقين.[12]
6. تدعيم أدوار الوسيط والبوابات الرقمية للشكايات وربطها بمؤشرات لقياس رضى المرتفق وجودة المعالجة.[13]
7. ترسيخ رقابة مشروعية فعلية لا وصاية مقنّعة، حتى لا تتحول المراقبة الإدارية إلى عائق أمام التدبير الحر أو إلى ذريعة للتدخل غير المبرر.

خاتمة

صفوة القول، أن دستور 2011 في المغرب، مدعومًا بالقوانين التنظيمية للجماعات الترابية وبالنصوص التشريعية المكملة، قد نجح إلى حد كبير في إرساء الأساس الدستوري والقانوني لمنظومة تقوم على الحكامة الجيدة والتدبير الحر وحماية المرتفق من الشطط الإداري. فقد تم دسترة مبادئ الشفافية والجودة والمحاسبة، وترسيخ اللامركزية الترابية في إطار التدبير الحر، وتوسيع رقابة القضاء الإداري، وتعزيز مؤسسات الوساطة والحكامة.

غير أن هذا النجاح يظل نجاحًا تأسيسيًا أكثر منه نجاحًا مكتملًا من حيث الفعالية العملية. فالتحدي الحقيقي لا يكمن اليوم في صياغة المبادئ، وإنما في جعلها تنعكس بصورة ملموسة في سلوك الإدارة، وفي جودة الخدمات، وفي تنفيذ الأحكام، وفي تمكين الجماعات الترابية من الإمكانات الضرورية لممارسة اختصاصاتها بحرية ومسؤولية.

وبالتالي، يمكن القول إن دستور 2011 وضع اللبنات الأساسية لمنظومة متقدمة، لكن اكتمالها يظل رهينًا بتعميق الإصلاح الإداري، وتعزيز استقلالية الجماعات الترابية، وتجويد العدالة الإدارية، وتقوية آليات التظلم والرقابة، حتى تتحول الحكامة الجيدة والتدبير الحر من مجرد مبادئ دستورية إلى واقع مؤسساتي يومي يلمسه المرتفق في علاقته بالإدارة.